Le osservazioni di Agcm (Autorità garante della concorrenza e del mercato – Antitrust) e dell’Art (Autorità di regolazione dei trasporti), a cui la Provincia si appresta a rispondere, non sono per nulla lievi. In ballo c’è l’affidamento in house alla Riviera Trasporti del servizio di Trasporto pubblico locale e con esso la sopravvivenza della stessa RT. Entrambe le autorità in sostanza bocciano l’idea dell’affidamento in house a Rt, sostenendo la necessità di una gara pubblica, che per l’Antitrust deve riguardare tutto il servizio, mentre all’Autorità per i Trasporti basterebbe un affidamento parziale scorporato da quello in house.
Per l’Antitrust la Provincia avrebbe già dovuto avviare le procedure per mettere a gara il servizio di Trasporto pubblico locale
Per quanto riguarda l’Antitrust, la stessa Autorità che ha già contestato davanti al Tar le concessioni demaniali rilasciate dal Comune di Imperia, in merito alla procedura adottata dalla Provincia per affidare il Tpl alla Riviera Trasporti, evidenzia “diversi profili di criticità concorrenziale derivanti dai provvedimenti de qua che, oltre a prorogare illegittimamente il contratto di servizio in essere, contemplano altresì la scelta del futuro affidamento in house del servizio”.
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato contesta il “contenuto della deliberazione del Consiglio Provinciale n. 39 del 17/06/2024, del decreto del Presidente della Provincia di Imperia n. 84 del 25/06/2024 e della Determina Dirigenziale n. 893 del 26/06/2024″, con i quali la Provincia ha prorogato, da ultimo, per 12 mesi, dal 1° luglio 2024 al 30 giugno 2025, il contratto di servizio sottoscritto con la società Riviera Trasporti S.p.A., relativo all’affidamento del servizio di trasporto pubblico locale (TPL), “nonostante una gestione ventennale inefficiente e critica finanziariamente”.
L’Antitrust ricostruisce i passaggi della crisi di Rt, fino alla procedura concordataria, evidenziando che, in merito alla gestione corrente, “se da una parte ha visto un netto miglioramento della situazione finanziaria, raggiungendo l’equilibrio finanziario corrente e ricostruendo il patrimonio, dall’altra ha subito una situazione di ristrettezza con una limitazione degli investimenti che sono stati effettuati quasi esclusivamente a valere su risorse pubbliche”.
Sempre l’Autorità per la concorrenza, evidenzia che “già nella ricognizione del 2023 erano emerse diverse criticità, dovute in particolare allo stato dei veicoli, ai ritardi registrati nelle corse e all’inadeguatezza dei punti vendita sul territorio. Inoltre, dai dati riportati nel Rapporto Ecosistema Urbano 2024, a cura di Legambiente e del Sole24Ore, basato su 20 parametri che fotografano le performance ambientali di 106 città capoluogo in 5 macroaree (aria, acqua, rifiuti, mobilità, ambiente), risulta che la Provincia di Imperia, nel 2024, si colloca al 90° posto per i “passeggeri trasporto pubblico” (viaggi/ab/anno) e all’84° posto per l’“offerta di trasporto pubblico” (km annui/ab). La performance estremamente negativa del servizio è confermata anche da recenti e numerose notizie di stampa, che danno conto di “corse cancellate, scarsa manutenzione e mancanza di sicurezza” “problemi ormai pluridecennali del nostro trasporto pubblico locale”, “le continue critiche dell’utenza, la cancellazione di decine di corse, l’ipotesi ventilata di un taglio di centinaia di migliaia di chilometri di corse”.
In merito l’Autorità cita numerosi articoli, fra cui quelli pubblicati da Imperiapost e sottolinea: “Nonostante tutto quanto sopra, l’Amministrazione provinciale, attraverso i provvedimenti in esame, ha più volte prorogato il contratto di servizio in essere e persino confermato l’indirizzo di procedere al futuro affidamento in house alla medesima Società, in spregio alla normativa frattanto intervenuta di cui al d.lgs. n. 201/2022, che impone tra l’altro di tener conto dei risultati conseguiti nella pregressa medesima gestione. Tali risultati pregressi avrebbero viceversa dovuto condurre la Provincia a optare per tutt’altra modalità gestionale, date le indubbie criticità gestionali, operative e finanziarie del gestore storico, persino in stato di Concordato preventivo. Né d’altro canto si può sostenere che l’esistenza del Concordato preventivo potesse, per ciò solo, prevalere sulla normativa vigente, facendo venir meno i principi di temporaneità delle concessioni e di apertura del mercato alla concorrenza e la necessità di affidare i servizi tramite gara o attraverso le altre modalità consentite, purché idonee a garantire adeguati livelli di efficienza e opportuni benefici per la collettività. Peraltro, considerato che la chiusura della procedura concordataria era fissata dal decreto di omologa al 3 agosto 2026, la Provincia avrebbe senz’altro potuto iniziare ad espletare tutte le attività prodromiche all’affidamento del servizio tramite procedura a evidenza pubblica”.
L’Antitrust ritiene “che la Provincia di Imperia abbia illegittimamente prorogato il contratto di servizio del TPL sottoscritto con Riviera Trasporti S.p.A., senza attivarsi tempestivamente e diligentemente per far fronte all’esigenza di affidare i servizi in conformità alla disciplina vigente. La Provincia avrebbe infatti potuto attivarsi sin da tempi risalenti per avviare le attività prodromiche all’affidamento del servizio di trasporto pubblico locale, ossia sin dall’approssimarsi della scadenza dell’originario contratto. Nel tempo, invece, l’Ente ha deciso di prorogarlo ripetutamente, per un periodo complessivo di più di dodici anni (fino al 2022), determinando in tal modo una grave e ingiustificata chiusura del mercato, perpetrata peraltro dall’ulteriore affidamento diretto disposto, da ultimo, ai sensi dell’art. 5, paragrafo 5, del Regolamento (CE) n. 1370/2007, per il periodo 2022-2025 – quindi oltre i due anni consentiti dalla norma – in favore dell’incumbent, nonostante la sua crisi finanziaria e un andamento gestionale del servizio inefficiente e qualitativamente insoddisfacente, come risulta dalle ricognizioni periodiche sulla situazione gestionale dei servizi pubblici locali del 2023 e del 2024″.
In conclusione, “l’Autorità ritiene che la deliberazione del Consiglio Provinciale n. 39 del 17/06/2024, il decreto del Presidente della Provincia di Imperia n. 84 del 25/06/2024, la Determina Dirigenziale n. 893 del 26/06/2024 si pongano in contrasto: i) con gli articoli 5, paragrafo 5, del Regolamento CE n. 1370/2007 14 e 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, in quanto idonei a ritardare e ostacolare ingiustificatamente l’affidamento del servizio di trasporto pubblico locale nel territorio in questione tramite una procedura conforme alla normativa vigente e ai principi concorrenziali in essa contenuti; ii) con gli articoli 14 e 17 del d.lgs. n. 201/2022, in quanto l’Ente avrebbe dovuto tenere conto dei risultati di una gestione ventennale inefficiente e critica finanziariamente e procedere a una diversa e più efficiente modalità di affidamento del servizio”.
“La Provincia di Imperia dovrà comunicare all’Autorità, entro il termine di sessanta giorni dalla ricezione del presente parere, le iniziative adottate per rimuovere le violazioni della concorrenza sopra esposte. Laddove entro il suddetto termine tali iniziative non dovessero risultare conformi ai principi concorrenziali sopra espressi, l’Autorità potrà presentare ricorso entro i successivi trenta giorni”.
Per l’Autorità di regolazione dei Trasporti, Rt “ha goduto di un assetto monopolistico”
L’Autorità per la regolazione dei Trasporti si esprime sulla “Relazione di Affidamento” del servizio di trasporto pubblico locale del bacino della Provincia di Imperia ed evidenzia:
- “Sulla procedura di affidamento
La Provincia ha assunto la decisione di proseguire con l’attuale modello di gestione in house a beneficio di
RT, incumbent dei servizi di TPL in oggetto da oltre 20 anni grazie a una serie di reiterate proroghe, che hanno di fatto ritardato sino a oggi qualsivoglia forma di applicazione della regolazione definita dall’Autorità. La conferma di tale scelta avviene nonostante le significative criticità gestionali, operative e finanziarie palesate nel tempo dall’impresa, che derivano:
- dalla difficile situazione patrimoniale di RT, che ha portato alla procedura concordataria in corso; in tale
ambito, rileva come la crisi palesatasi non dipenda solo da inefficienze operative/gestionali aziendali, ma
anche da fatti riconducibili alla responsabilità della Provincia e degli altri soci pubblici di natura economico-finanziaria (e.g. mancato adeguamento compensazioni) e programmatoria (mancata verifica periodica dell’efficienza/efficacia del servizio e conseguente razionalizzazione dell’offerta);
- da prestazioni di efficacia, efficienza e qualità del CdS vigente ben poco soddisfacenti, che si
riscontrano, con preoccupazione, anche (e soprattutto) nell’ultimo anno di esercizio, nonostante il piano
concordatario.
Quanto rilevato, sebbene sia connotato da criteri di coerenza e ragionevolezza, non pare del tutto
convincente, a fronte delle seguenti carenze. In primis, le giustificazioni dell’in house non comprendono appieno i fattori che motivano efficienza ed efficacia delle gestioni e le dinamiche concorrenziali. In particolare, esse non portano necessariamente a configurare uno scenario economico-finanziario migliorativo rispetto a una eventuale procedura competitiva, in termini di potenziale conseguimento di obiettivi di (maggiore) efficienza ed efficacia, raggiungibili mediante indizione di una gara per l’affidamento, anche solo parziale, del servizio in oggetto, con identificazione di un lotto dedicato che possa attirare l’attenzione di imprese di TPL attive su scala nazionale e/o nei territori regionali limitrofi”.
L’Autorità dei Trasporti alla fine concorda con l’Antitrust e sottolinea: “In questo scenario la Provincia, proprio alla luce del riscontrarsi e del permanere delle criticità manifestate da RT, avrebbe potuto tempestivamente espletare adeguate attività prodromiche alla valutazione delle diverse soluzioni di affidamento, in modo da superare l’ultraventennale assetto monopolistico di cui ha goduto RT e beneficiare dei potenziali vantaggi di un’apertura al mercato, a fronte di deludenti prestazioni in house, garantendo piena coerenza con la ratio della normativa nazionale che disciplina il settore. Di tale valutazione non c’è alcuna traccia nella RdA”.
La stessa Autorità in riferimento a quanto prospettato dalla Provincia nella sua relazione, parla anche di “significativi fattori di indeterminatezza, che, oltre a ricadere inevitabilmente sull’impianto della RdA in esame (nonostante lo sforzo di proporre una struttura conforme con le disposizioni regolatorie vigenti), potranno condizionare l’andamento del nuovo CdS in termini di equilibrio economico-finanziario e prestazioni gestionali del nuovo CdS, con potenziali conseguenze sull’effettiva sostenibilità dell’affidamento in esame; infatti, tali condizioni non solo costituiscono presupposti necessari per procedere all’affidamento in house, da valutare ex ante, ma devono essere anche garantite nel tempo per giustificarne il “mantenimento […], in relazione ai risultati conseguiti nella gestione”, come previsto dall’art. 17, comma 5, del decreto legislativo 23 dicembre 2022, n. 201 (di seguito: d.lgs. 201/2022). In questo ambito, va anche rilevato come le attuali informazioni sui risultati di gestione rese disponibili annualmente dalla Provincia, ai sensi di quanto disposto dall’art. 30, comma 2, del medesimo d.lgs. 201/2022 (vd. documento “Ricognizione servizi pubblici locali di rilevanza economica […]” pubblicato sul dedicato portale ANAC) siano ampiamente deficitarie e assolutamente insufficienti a garantire un adeguato supporto conoscitivo della situazione gestionale riscontrata nel tempo, né alcun aiuto in merito possa giungere dalla “Carta dei Servizi” pubblicata sul sito web di RT (link), che riporta dati risalenti al 2022, a tutt’oggi “in fase di aggiornamento”, e del tutto inidonei a consentire valutazioni sulle prestazioni raggiunte“.
E ancora: “Tenuto conto di quanto sopra evidenziato, ferma restando un’opportuna integrazione della RdA sulle criticità riscontrate, si richiama l’attenzione dell’EA affinché implementi un adeguato sistema di verifica delle
prestazioni conseguite da RT. Tale sistema, peraltro già ipotizzato dalla Provincia, dovrà disporre il monitoraggio periodico di tutti gli elementi-chiave dello svolgimento del servizio (indicatori di qualità e di efficienza/efficacia, nonché eventuali altri dati integrativi di dettaglio) e prevedere un’adeguata rendicontazione e pubblicazione dei risultati di gestione conseguiti, in coerenza con i “principi generali” e di trasparenza del citato d.lgs. 201/2022 (art. 3, comma 2) e per garantire/dimostrare il corretto mantenimento nel tempo dei presupposti dell’affidamento in house (supra).
Dagli elementi sopra descritti emerge chiaramente come le motivazioni addotte dalla Provincia per procedere con un (nuovo) affidamento in house non risultino pienamente esaustive e sostenibili, rendendosi pertanto opportuno evidenziare la necessità che la durata del futuro CdS sia limitata al tempo necessario per promuovere un’apertura al mercato (almeno di parte) del servizio di TPL interessato, anche mediante una propedeutica suddivisione in lotti di affidamento che ne ottimizzino l’economicità e attraggano l’interesse di (più) operatori “esterni”, oltre che ovviamente della stessa RT nel ruolo di possibile competitor”.
2. “Sulla normativa applicabile
Il nuovo affidamento, nei limiti di quanto sopra espresso, rappresenta comunque una significativa
innovazione rispetto all’assetto vigente, in quanto comporta il superamento del precedente sistema di
reiterate proroghe del CdS originariamente sottoscritto nel 2002 con RT per la gestione del servizio di TPL in oggetto, che sino a oggi ha di fatto eluso l’adozione delle misure regolatorie e dei relativi strumenti operativi approvati dall’Autorità.
Tuttavia, in tale contesto, l’operato della Provincia dovrà pienamente conformarsi alle disposizioni normative vigenti, ravvisandosi per contro nell’attuale scenario alcune criticità. In primis, rileva la disposizione dell’art. 4 bis del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (di seguito d.l. 78/2009), che prevede in caso di affidamento in house che “le autorità competenti […] devono aggiudicare tramite contestuale procedura ad evidenza pubblica almeno il 10 per cento dei servizi oggetto dell’affidamento a soggetti diversi da quelli sui quali esercitano il controllo analogo” (enfasi aggiunta). A tal fine, quanto riportato nella RdA (pag. 31), ossia che la suddetta procedura ad evidenza pubblica sarà “esperita da RT”, non pare conforme al dettame legislativo vigente. Pertanto, la Provincia dovrà individuare specifici servizi di TPL da porre sul mercato, assumendo il ruolo di EA della nuova procedura di gara, che dovrà:
- rispondere ad adeguate condizioni di sostenibilità dal punto di vista dell’operatività e remuneratività;
- avere tempistiche e durata dell’affidamento compatibili con l’auspicata futura apertura al mercato di
tutto il perimetro del servizio.
Non sono purtroppo disponibili nella RdA dati di dettaglio per tipologia di servizio di TPL (extraurbano e
singoli servizi urbani), e/o per singole linee/direttrici, tali da consentire specifiche valutazioni/approfondimenti in merito; a mero titolo d’esempio, si ritiene che possa essere valutata la messa a gara del TPL urbano di Imperia o di Sanremo, il cui volume di produzione consentirebbe di traguardare la soglia del 10% definita dalla richiamata disposizione.
3. “Sugli obiettivi del CdS
La Provincia ha definito le condizioni minime di qualità (di seguito: CMQ) e gli indicatori-chiave di efficienza
ed efficacia (KPI), individuando i relativi obiettivi/target che il nuovo CdS dovrà traguardare, ai sensi di quanto
disposto rispettivamente dalla delibera n. 53/2024 del 18 aprile 2024 e dall’Annesso 7 alla delibera n.
154/2019. In tale ambito, la RdA non riporta alcuna descrizione quantitativa del sistema di penali previsto a fronte del mancato raggiungimento degli obiettivi preposti, evidenziando meramente che “le penali saranno applicate in proporzione agli scostamenti dei singoli indicatori rispetto agli standard individuati, come verrà stabilito specificatamente nel CdS” (pag. 59).
Alla luce di quanto sopra, non è possibile esprimere alcuna valutazione in merito all’adeguatezza del
sistema, sia in relazione ai criteri di proporzionalità che saranno adottati, sia in termini di valorizzazione,
relativa e assoluta, delle soglie previste.
Si ravvisa la necessità che l’EA adotti un efficace sistema incentivante nei confronti degli Uffici di controllo
del CdS e del relativo personale con funzioni direttive, che consenta di applicare sia adeguate penali
(decurtazioni a valere sulla parte variabile degli stipendi) in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi
e/o di altri obblighi contrattuali, sia meccanismi premianti da attivare in caso di superamento di eventuali
soglie prestazionali contrattualmente predefinite. È infatti evidente che, nel caso di società in house, la sola
decurtazione del corrispettivo a titolo di penalità si risolve in una partita di giro, producendo un effetto di
circolarità, dal momento che il soggetto controllante (nel caso di specie, la Provincia) riveste il duplice ruolo
di EA e di proprietario/finanziatore dell’affidatario”.
